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[공직인사이드 ⑬] 중앙부처 공무원 승진과 전보

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김승호
기사입력 2019-02-26

 

▲ 김승호

[편집자 주] 본지는 젊은이들로부터 공직에 대한 선호도가 높아지고 공무원 채용시험 응시인원이 증가하는 현상에 대해 공직관련 기고 칼럼을 연재한다. 필자인 김승호 대한체육회 사무총장은 체육부 행정사무관으로 공직에 입문하여 86아시안게임 및 2002월드컵축구대회 조직위, 2010동계올림픽유치위 등을 거쳐, 안전행정부 인사실장, 인사혁신처 차장, 소청심사위원장을 지낸 고위공직자출신 공직인사 전문가다.

 

조직인에게 제일 중용한 관심사는 우선 조직이 성장 발전하는 것이어야 하겠지만 개인 차원에서는 승진과 전보를 통해 남들이 선호하는 보직에서 근무하는 것은 자연스러운 인간의 욕구일 것이다. 어떤 심리학자(A.H. Maslow)는 인간에게는 생리적 욕구ㆍ안전 욕구ㆍ사랑 또는 소속에 대한 욕구ㆍ존경에 대한 욕구ㆍ자아실현 욕구 등 5가지 욕구에 대한 계층이 있다고 한다. 

 

공무원을 포함한 모든 조직인에게 적용될 자아실현 욕구는 아마도 승진과 주요 부서에서 근무할 수 있는 보직과 관련된 사안일 것이다. 공무원에게 중요한 개인적 관심사안인 승진과 전보는 일반직공무원ㆍ특정직공무원(경찰ㆍ교사ㆍ군인 등) 등 직종에 따라 서로 상이하므로 여기서는 중앙부처(정부조직법상 공식 명칭은 중앙행정기관이며 이에는 부ㆍ처ㆍ청이 포함된다)에 근무하는 일반직 공무원을 중심으로 살펴보고자 한다.

 

중앙부처 일반직 공무원의 기본적인 승진방식

중앙부처 공무원 승진은 국가공무원법 제40조의 규정에 따라 근무성적평정ㆍ경력평정, 그 밖에 능력의 실증에 의하는 것이 원칙이다. 

 

이에 따라 9급으로부터 4급 공무원까지의 승진은 근무성적, 경력, 교육성적 등을 반영하여 승진심사위원회의 심사를 거쳐 승진자를 확정하는 것이 기본 방식이다. 과거에는 6급에서 5급으로의 승진은 필수적으로 승진시험을 거치도록 하였으나 90년대 중반이후 승진시험 준비에 따르는 업무소홀 등 부작용을 감안하여 현재는 극히 일부 중앙부처에서만 승진시험을 실시하고 있다.

 

심사위원회를 통한 심사승진은 직급별 승진후보자 명부에 있는 후보자 가운데 승진임용하려는 결원대비 공무원임용령에 규정된 일정 배수(예: 5명승진 시 4배수 내 후보자)에 포함된 후보자를 대상으로 승진심사위원회 심사를 거쳐 확정된다.

 

이러한 심사승진과 시험승진이외에 직무수행 능력이 우수한 공무원이나 명예퇴직하는 공무원 등을 특별승진시키는 제도도 있지만 중앙부처 일반공무원이 명예퇴직 이외의 사유로 특별승진하는 경우는 찾아보기가 매우 어려운 실정이다. 

 

하지만 경찰의 경우에는 주요범인 검거실적이 있는 경우나 업무실적이 탁월한 공무원을 정기적으로 발굴하여 특별승진 시키는 경우가 많아 순경으로 입직한 이후에 몇 차례 계속 특별승진 하는 경우도 있다고 한다.

 

중앙부처에서 과장으로 승진하려면 우선 4급 공무원으로 진급해야 하는 것이 필수적이며 2015년 부터는 별도의 관문인 역량평가를 통과해야 정식과장으로 임명될 수 있다. 고위공무원의 경우 2006년 제도도입 당시부터 역량평가 관문을 설정하였으며, 인사혁신처가 주관하는 고위공무원임용심사위 심사도 통과해야 한다. 동 위원회는 고위공무원으로 적절한 근무실적, 역량평가 결과 등을 반영한 직무수행능력, 전문성, 경력 등과 함께 개혁성·청렴도·성실성 등을 종합 평가하여 심의한다.

 

공무원이 승진하려면 당해 직급에서 일정기간 근무해야 승진할 수 있는 승진소요최저연수가 있다. 즉 9급에서는 1년 6개월 이상, 7급 및 8급에서는 2년 이상, 6급에서 3년 6개월 이상 재직해야 상위직급으로 승진할 수 있어 법령상 9급에서 5급으로 승진하려면 9년이 소요되지만 이러한 최저연수 만을 채우고 승진하는 사례는 매우 드문 경우이다.

 

중앙부처 일반직 공무원의 기본적인 전보 방식

공무원 개인차원에서의 또 다른 관심사는 기관 내 주요부서에서 근무하는 것이다. 보통 각 중앙부처에는 소속직원들이 선호하는 보직(소위 꽃 보직)이 있고, 그간 언론기사를 보면 인사예산 등과 관련된 직위 등을 중앙부처 10대 국장으로 거론하는 것을 찾아 볼 수 있다. 그만큼 공직내부는 물론 외부에서도 어느 부서가 선호하는 부서인지에 대해 관심이 많다는 반증이기도 하다.

 

중앙부처에서 재직 공무원에 대한 전보는 수시전보와 정기전보로 대별할 수 있다. 수시전보는 퇴직자 또는 휴직자 발생 등으로 인한 일부 결원을 충원하기 위해 연중 수시로 이루어지는 전보이다. 정기전보는 동일 부서에서 장기(3년~5년)재직 한 직원들은 타부서로 전보하여 다양한 직무경험을 통해 종합적 시각을 갖도록 유도하는 한편 조직에 활력을 불어넣기 위해 통상 연 1회 정도 대규모로 이루어지는 전보이다. 

 

이러한 수시 및 정기 전보는 동일직위에서 일정기간 근무한 자를 대상으로 한다. 공무원임용령은 이를 필수보직기간(종전에는 전보제한기간)이라고 하는데 일반적으로 3년이며 실국과장의 경우 2년으로 규정하고 있다. 이러한 필수보직기간에 대한 제한은 여러 가지 예외규정, 특히 기관장이 긴급현안업무 수행 등등을 위해 필요하다고 인정하는 경우 그전에도 전보가 가능하므로 실국과장의 전보제한 기간은 잘 지켜질 수 없는 것이 현실이다.

 

자격증이나 학위 소지자를 대상으로 한 경력경쟁시험이나 근무예정기관이나 지역을 미리 정하여 실시한 공개경쟁시험 합격자는 4년 또는 5년 기간 동안 전보가 제한된다. 이외에도 직류별 구분 모집된 5급 공채시험 합격자도 시보를 마치고 정규임용 후 3년간 다른 부처로의 전보가 제한된다.  

 

수시 및 정기전보를 함에 있어서는 개개인이 입직당시는 물론 그간 축적한 전문분야를 중시(공무원임용령 제43조의2 전문분야별 보직관리)하고 있으며 기관 내 일부직위는 전문직위군(群) 분야로 지정하여 8년간 그 분야에 근무해야 하는 경우도 있다. 

 

한편, 국가공무원법상으로는 1명의 공무원에게 부여할 수 있는 직무와 책임을 직위라고 정의하고 있다. 따라서 모든 공무원에게는 직위가 있으며, 중앙부처는 행정의 전문성을 높이기 위해 모든 직위를 그 종류와 곤란성 및 책임도에 따라 분류하는 직위분류제(국가공무원법 제3장)를 적용하여 채용 및 전보, 승진 등에 반영하고 있다. 

 

군인(육군)의 경우에도 기본병과로서 보병, 포병, 공병, 수송, 인사행정, 헌병 등 15개 이상의 병과가 있듯이 중앙부처의 직위는 직위분류제가 적용되어 행정·전산·토목·의무 등 50여개 이상의 직렬, 이를 더욱 세분한 140여개 이상의 직류로 구분하여 승진과 전보 등 인력운영을 함으로써 전문성을 유지하고자 노력하고 있다.

 

이와 같이 전문성을 유지하기 위한 다양한 제도운영에도 불구하고 공직은 전보가 빈번한 순환보직을 하기 때문에 전문성이 부족하다는 지적은 늘 받고 있는데 그 주요원인 가운데 하나는 행정직렬에 배정된 인원이 너무 많다는 것이다. 2018 인사혁신통계연보(2018.7 인사혁신처)를 보면, 중앙부처 일반직공무원 가운데 행정직군 96,013명 중 행정직렬이 37,328명인 반면 기술직군 28,814명중 가장 인원이 많은 직렬은 공업직렬 4,419명이다.

 

이러한 점에서 행정직렬을 보다 세분화 할 경우 전보의 범위가 좁아져 순환보직이 보다 제한됨에 따라 행정 전문성을 높이는데 일부 기여할 것으로 보인다. 하지만 요즈음 학제간 융합현상과 같이 행정현장도 복잡다기하여 보다 정확한 문제 진단 및 해결을 위해서는 폭 넓은 시야도 요구되므로 행정 전문성 확보와의 조화로운 운영이 필요할 것이다.

 

승진전보 인사이드 현장

기관 내에서 심사승진 대상자를 결정하는 승진심사위원회는 기관 내부 각 실국단위 부서간의 치열한 경쟁 현장이다. 통상 4급 승진을 위한 중앙부처 승진심사위원회는 부기관장을 위원장으로 하고 실국 단위 주무국장이 위원으로 참여하여 먼저 실국단위로 승진인원을 할당 분배한 후 그 인원수 범위에서 승진대상자를 추천하여 결정한다. 이 과정에서 실국별로 승진인원을 더 할당받기 위한 치열한 경쟁이 이루어진다.

 

물론 할당 분배하는 승진인원은 승진임용하려는 결원대비 공무원임용령에 규정된 일정 배수(예: 5명승진 시 4배수 내 후보자, 즉 20명)에 각 실국단위로 포함된 인원에 비례하여 결정되지만 소수점 이하 자투리 인원수를 추가로 확보하고자 위원들 상호간 감정을 상하는 일까지 때로 발생하게 되는 것이다.

 

중앙부처에서 정기전보를 하는 경우 대부분 내부 인력시장제, 일명 스카우트 방식으로 하는데, 먼저 실국별 전출입 규모를 확정 후 전입희망자를 공모하고 실국장이 부서원 의견을 수렴하여 전입자를 선정하는 방식이다. 이때 전입자를 선정함에 있어서는 통상‘일 잘하나? 사람은 어떤지?’라는 두 가지 잣대를 가지고 판단하게 된다. 즉 직무관련 지식・경험과 열정이 있어 일을 잘하는지(직무전문역량)와 구성원과의 관계가 좋은지(대인역량)를 보는 것이다. 

 

직무역량과 대인역량이 모두 좋은 경우는 멀티플레이어로서 어떤 직위를 부여해도 잘 해내는 바람직한 인재상이며, 어느 하나라도 좋은 경우에는 적재적소에 배치하면 된다. 최악의 경우는 모두가 나쁜 직원인데 방출하려 해도 타부서에서 서로 받지 않아 전보가 매우 어렵게 된다. 그런데 직무전문역량과 대인역량이 모두 좋은 직원도 직속상관이 계속 함께 근무하기를 원하여 타 부서로 전보가 또한 어려운 것은 흥미로운 일이다. 

 

기관 내에서 승진과 전보 등 인사운영을 하다보면 인사 대상 특정인에 대해 기록이나 주변 평판을 우선 듣고 필요시에는 직접 대면해 보는 것이 필요할 때가 있다. 때로는 저녁에 반주를 곁들인 식사를 하면서 접촉을 해 보면 그 사람의 대인역량을 쉽게 파악할 수 있다.

 

태공망 강상이 저술했다는 육도삼략(六韜三略) 제3편 용도(龍韜) 선장(選將)을 보면, 인물을 감정하기 위한 8가지 방법으로 질문해 보고 어느 정도 이해하는지 관찰하고 다그쳐 물어 나타나는 반응을 관찰하거나 술 취하게 하고 그 태도를 관찰할 것 등을 제시하고 있다. 앞에 제시된 두 가지 방법은 현재에도 면접시험에 사용되는 기법이며 술자리에서의 태도를 살펴보는 것은 현재에도 통용되는 방법이라 할 것이다.  

 

한편, 우리사회에는 승진이나 전보 등 인사와 관련된 추천 또는 청탁이 실재하는 것은 가끔 언론에도 보도 되듯이 주지의 사실이며, 승진이나 전보 시즌이 되면 자천타천을 통해 많은 인사 관련 정보가 수집된다. 천거 통로를 보면 본인이 직접 천거하는 경우, 직근 상사가 천거하는 경우, 제3자가 천거하는 경우로 구분할 수 있다. 이러한 자천타천 가운데 사회적 이슈가 되는 것이 추천과 청탁을 분별하는 것이다.

 

현실적으로 제3자 천거의 경우 추천과 청탁을 구분함에 있어 내가 누군가를 천거하면 추천이고 남이 그런 일을 하면 청탁이라고 합리화하고 싶은 것이 인지상정이겠지만, 그들 단어 자체가 주는 의미와 같이 양자는 동전의 양면과도 같을 수도 없는 천양지차의 것이다.

 

추천과 청탁을 구별하는 기준은 여러 가지가 있겠으나, 그 중요한 기준은 그 사람의 장단점을 명확히 알고 있느냐이다. 만약 어떤 사람과 다년간 일을 하거나 직접 가르치는 과정 등을 통하여 그 사람의 장단점을 잘 알고 있는 상태에서 천거한다면 추천이 되겠지만 그렇지 않은 경우나 단지 지인이라는 이유로 천거하는 것은 청탁이라고 보면 될 것이다.

 

해외 유명대학의 경우 대학원 입학을 위해서는 추천서를 제출하는 것이 필수이지만 추천인은 그 사람을 지도했거나 함께 일해 본 경험이 있는 경우만이 추천서로서 효용을 발휘할 것이다. 무릇 공직자는 직장 상사가 자진하여 천거해 주는 경우까지야 마다할 수는 없겠지만 사사로이 지인을 동원하여 인사청탁을 하는 것은 그 자체로도 문제이지만 오히려 역효과가 나는 것을  목격한 적이 왕왕 있다.

 

성웅 이순신 장군은 1582년 발포만호에서 파직되었다가 훈련원 봉사로 복직된 후 당시 이조판서였던 먼 일가친척 이율곡을 만나볼 것을 서애 유성룡으로 부터 권유받았다. 하지만 장군은 인사 청탁 구설수에 오를 것을 저어하여 이조판서에 있는 동안에 만나는 것은 옳지 않다고 거절한 것은 유명한 일화이며, 무릇 공직자는 이 일화를 귀감으로 삼아야 할 것이다.

 

요즘 증앙부처는 부서 및 개인의 업무실적을 평가하여 이를 성과급에 반영함은 물론 그 평가결과가 개인의 전보와 승진 등에 영향을 미치는 환경 아래에서 정기전보 등에 있어 학연이나 지연 등에 얽매이지 않고 내부인력시장제 등을 통해 최선의 선택을 하려는 경향은 정부 발전을 위해 매우 바람직한 현상이라 할 것이다.

 

김승호

현) 대한체육회 사무총장

전) 법무법인 호민 고문 겸 징계소청연구원장

     한국경제문화연구원 공직윤리연구위원장

     소청심사위원장, 인사혁신처 차장, 안전행정부 인사실장

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